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完善我国金融监管的路径选择

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新华08网2012年12月17日17:00分类:高端访谈

作者:全国人大财经委副主任尹中卿

党的十八大报告提出“完善金融监管,推进金融创新,维护金融稳定”,对金融立法工作提出新的、更高的要求。

改革开放之前,我国金融业基本上以银行业为主,保险业不发达,证券业几乎没有。80年代以后,金融业逐渐获得发展,农业银行、中国银行、建设银行、工商银行、交通银行相继组建,保险业逐步壮大,证券、期货、信托、租赁开始进入经济生活。90 年代以来,随着国民经济发展,随着市场经济发展,我国金融业走向了日益繁盛的时代。

伴随金融业的繁荣发展,我国也同时加快了金融立法的步伐 。30多年来特别是近20年来,全国人大先后审议通过了公司法、商业银行法,全国人大常委会先后制定了中国人民银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法、担保法、票据法、反洗钱法等法律,有些法律经过多次修订。国务院还制定了许多行政性金融法规,有关部门也颁布了一系列金融规章,使得金融监管基本上有法可依。据统计,目前我国涉及金融监管的法律、法规超过百部,基本形成了由中国人民银行、银监会证监会保监会“一行三会”所构成、以机构监管为特征、以合规监管为重点的分业监管体制,对规范金融秩序、防范金融风险、保证金融业的稳定等发挥了重要的积极作用。

近年来,随着金融改革和金融创新的力度不断加大,金融衍生产品的不断创新和经营业务范围的扩展,我国金融业已经突破了分业经营的底线,混业经营模式开始逐步取代分业经营模式。

1、金融业务综合化程度不断提高。

自1994年取消银行专业化分工后,金融业务综合化就开始推进,跨越银行、证券、保险的交叉性、混业性新产品不断涌现,如保险代理、证券质押、保证金账户、投资连结保险等,扩大了银行、证券、保险混业经营的基础。同时,银行代理业务发展迅速,基金、保险、信托产品代理销售已经成为部分银行中间业务的主要收入来源。货币市场与资本市场之间直接连通,银行、信托、证券、保险机构之间的业务往来日益密切。一些新的金融业务如银证合作、银保合作、证保合作不断涌现,混业经营的模式初见端倪。

2、金融机构相互投资逐渐增多。

我国银行、证券、保险之间的联系不断加强,金融业务相互掺杂、相互渗透,金融机构相互持股或交叉持股。发展全能式金融机构,是国内许多金融机构的发展目标。1995年8月,中国国际金融有限公司作为中国第一家中外合资投资银行,其业务范围包括境内外股票证券的承销和政府债券的自营和代理买卖等。1998年,中国银行国际控股有限公司从伦敦迁至香港,其属下有中银国际亚洲有限公司、中银国际证券有限公司、中银国际期货有限公司等多家公司,分别经营证券业务、财务顾问、公司购并、资产管理、项目融资和银团贷款以及直接投资等业务。2008年以来,随着中行控股的中银基金揭牌,民生金融租赁、招银金融租赁等银行系金融租赁公司的相继成立,商业银行综合化经营进一步深入。工行提出尽快完善境内外综合化经营布局,积极创造条件进入牌照类投行、证券和保险业务市场。建行也提出采取直接投资、并购等方式经营投资银行、资产管理、信托、保险、基金、租赁和汽车金融等业务,以发挥不同业务的协同效应。金融业呈现出业务间混业、机构间持股的发展趋势。

3、金融控股公司日趋壮大。

随着金融业混业经营,逐步已经出现集团式的、银行控股模式及实业企业控股式的事实上的金融控股公司。1979年成立的中国国际信托投资公司、1983年创办的中国光大集团逐步成为大型混业经营金融机构。1987年重新组建的交通银行成为全能银行,可以经营本外币银行业务以及保险、证券、信托、投资、房地产等各种非银行金融业务。从2004年起,建设银行、交通银行、中国银行、工商银行、农业银行分别组建股份有限公司上市。各银行以设立子公司的方式涉足证券、保险、信托、基金、金融租赁、投行等业务,形成金融控股 公司的混业经营模式,银行系统实质上进入混业经营时代。为了增强竞争力、提升盈利能力,几大保险公司也开始跨行业经营。中国人民保险集团股份有限公司除了主营各类保险业务、保险经纪业务之外,还经营资产管理业务;中国平安保险股份有限公司经营保险、银行、信托、证券、资产管理、基金等业务;太平洋保险股份有限公司除了传统保险主业之外,还设专门公司经营资产管理、投资管理等非保险金融业务;新华保险也设专门公司经营资产管理业务。

随着金融业的发展,越来越多的金融机构都发展成了兼营银行、保险、证券、信托、租赁、投行等综合金融业务的金融“航母级”企业。当前,我国金融混业经营形成的金融控股公司主要存在着三种具体模式:一是商业银行控股模式,二是非银行金融机构控股模式,三是实业部门控股金融机构模式。

金融控股公司对金融监管带来了日益严峻的挑战。随着电子信息技术的快速发展以及金融多元化发展趋势,金融衍生产品不断出现,金融服务的行业边界日渐模糊,即使是相对独立型金融控股公司,业务也表现出复杂化、横向化、抽象化等特点,控股公司资本安全、财务风险、内部关联交易等风险监管难度大大增加。尽管目前混业经营金融机构及其业务量在我国所占比重还非常小,但金融风险具有扩散性、传导性,容易引发系统性金融风险,因此要进一步加强对于成长并迅速壮大中的各类混业经营机构的监管。

面对金融业混业经营趋势带来的挑战,在经济金融发展内在动力和外来压力之下,我国的法制建设水平与金融业的发展还不能完全相适应,金融监管也出现了不能适应的的一些问题。主要是:一是监管体制难以适应混业经营需要。现行金融法律主要以行业为主线,三大监管机构监管对象固定化,没有包括所有从业的银行和非银行金融机构,没有涵盖从市场准入到市场退出的所有业务经营活动;二是监管方式单一。监管机构之间缺乏有效的协调决策机制,难以解决金融监管中潜在的冲突,人为地切断了资金融通的渠道,容易出现监管真空,不能实现完全有效的监管;三是监管重点不突出。监管过程中重审批、轻管理,重国有银行、轻其他银行和非银行金融机构,重传统存贷业务、轻表外业务及其他创新业务,难以适应混业经营条件下的监管要求,对金融风险监管不够。

据有关机构资料,目前我国银行业总资产已经超过100万亿元,保险业超过6万亿元,基金业超过3万亿元,证券业超过2万亿元。截止今年上半年,我国商业银行表外加权风险资产超过7万亿元,影子银行规模超过15万亿元。随着银行业理财规模的扩张、保险公司规模的扩大、担保公司、期货市场、文化交易市场、新股IPO的发行与解禁,债券市场直接融资比例的上升,国际板在未来的推出等因素变化,中国金融体系风险更为严峻,风险控制任务更加繁重。

金融监管是一项关系国民经济和社会发展全局、关系到企业和公民切身利益的复杂的系统工程,需要以完善的法律体系来保证金融监管切实有效地实施,进而保障各经济主体的利益。金融监管的内容其中最大量和最主要的是日常经营的风险性和规范化监管。我国金融监管法律制度也将顺应这一趋势,通过完善金融监管体制、监管模式和监管重点,由分业监管向统一监管转变,由机构监管向功能监管转变,由合规监管向风险监管转变,这是我国金融监管法律制度今后的发展方向,也是金融监管立法的工作重点。

一方面,金融监管立法要重视填补空白。加快起草制订期货法、融资租赁法、金融消费者权益保护法,同时还要加快制定有关金融控股公司、网络银行、担保公司、评级公司,以及金融机构市场退出方面的法律,为金融监管提供法律保障。

另一方面,金融监管立法还要注重适时修订法律。加快修订证券投资基金法进程,同时还要研究对现行的商业银行法、证券法、保险法、信托法、票据法等法律法规中一些不适应经济发展和金融监管的条文进行修订完善。

第一,完善金融监管体制:从分业监管向统一监管转变,实际上也就是由行业监管转向综合监管。

近些年来,我国实行“一行三会”分业管理体制,对发挥专业监管优势、提高监管效率具有明显效果。但也必须看到,分业监管体制偏重金融机构的市场准入和业务经营的合规性审批,各监管机构之间监管标准难以统一规范,既容易出现监管漏洞,也容易产生重复监管,更容易出现相互争权,或是推诿扯皮的现象。目前,越来越多的“表外业务”需要多家金融监管部门协调监管,但却统一不起来;混业金融机构的风险越来越严重,但却没有任何一个金融监管机构能够综合评估整个金融市场的系统性风险。

随着我国金融机构混业经营态势的不断发展,许多交叉、跨业的金融产品、金融服务越来越多,通过机构合并、业务重组等方式,各金融机构之间的关系也日益错综复杂。混业经营削弱了分业监管的基础,对现行分业监管模式提出了严峻挑战。结合其他国家有效金融监管经验,从长远看,我国必须走金融统一监管或综合监管之路,变分业监管为统一监管。例如,有人提出可以把银监会、证监会和保监会三个专业监管机构合并为一个监管机构,考虑设立统一的金融监督管理委员会,或者设立隶属于国务院的金融监督管理总局,由该机构统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制订金融法律、法规,协调监管政策和监管标准,监测和评估金融部门的整体风险,统一调动监管资源,实行跨行业、跨市场、跨产品的全面功能性金融监管。当然,从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事情。就目前具体情况而言,我国不可能实行“骤变式”的金融监管体制改革,而应该根据国内金融市场的实际情况进行缓和的、渐进式变革,逐步完善混业经营下的金融监管体制,提高金融监管的效率和质量,更好地引导金融业的健康快速发展。

第二,完善金融监管模式:从机构监管向功能监管转变,实际上就是由专业监管转向行为监管。

在传统分业监管体制中,主要采取机构监管模式,也就是按照不同金融机构类型如银行、证券、保险、信托等,来划分金融监管对象,不同的监管机构管理不同的金融对象。在金融市场相对封闭的条件下,这种监管模式有利于监管机构集中精力对各自所负责的金融对象进行监管。

随着金融业务界限日趋模糊以及不同金融机构功能的一体化,就需要从机构监管向功能监管转变。所谓功能监管,就是依据金融体系的基本功能划分监管对象,实施跨产品、跨行业、跨市场的监管。凡是同一业务活动、同一产品或者服务,均归一个监管机构监管。

从功能的角度从事监管,可以涵盖所有的金融产品、业务及非金融机构的金融活动,有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题,促进金融机构组织的必要的变革,避免监管缺位或者重复交叉监管现象。金融监管对象由特定类型的金融机构转变为特定类型的金融业务,有利于节约监管资源,提升监管效率,适应金融不断创新的需要,把新业务、新产品、新机构及时纳入到金融监管体系之中。及时处理和解决监管中发现的问题。

目前,中国尚处于从分业经营到混合经营的过渡阶段,可以在维持现有“三驾马车式”金融监管基本组织架构的基础上,对包括金融创新产品在内的各种金融业务进行科学的界定和划分,按照功能监管原则明确各监管机构的监管范围和职责,逐步实现以功能性监管覆盖金融经营全范围,从银监会监管银行机构和信托机构、保监会监管保险机构、证监会监管证券机构的局面转变为银监会监管银行和信托业务、保监会监管保险业务、证监会监管证券业务,更积极地应对目前的金融混业格局。

各监管部门应在分业监管的基础上加强协调与合作,实现部分业务由机构监管向功能监管转变,并建立金融机构之间协调机制,加强对跨市场金融产品、金融组织的风险监管,培育向混合经营过渡的环境和条件。

第三,完善监管工作重心:由合规监管向风险监管转变,实际上就是由行政审批转向过程控制。

我国传统上一直比较重视对金融机构的合规性监管和现场监管,随着我国金融市场的迅速发展和金融创新产品的日益增加,金融市场的风险也随之增大,仅仅依靠传统的监管方式已不能有效防范金融风险和维护金融安全,需要向合规性监管与风险性监管转轨,采取现场监管与非现场监管并重的现代监管方式。

长期以来,我国金融监管主要依靠行政审批即市场准入,风险性监管尚不完善,对金融机构市场退出的监管严重缺乏。金融监管重点必须跟上金融机构商业模式的重大变化,否则,风险积累到一定程度必然会大规模地爆发危机。根据当前金融发展的形势与要求,工作重心应主要围绕风险监管展开,必须从监管的制度、手段、方法等方面进行相应的调整,并逐步完善风险预警机制、风险评价机制、风险化解机制、风险隔离机制,整体上把握金融市场风险,逐步化解和减少各种金融风险。

在实际监管中,各监管部门要以非现场监管为重点,建立健全完善的非现场监管网络,改善非现场监测的方法和手段,加强对金融机构法人的风险监管。要下力气加强金融诚信档案建设,加强日常信息的交流共享,全面准确了解各金融机构的风险状况,排除风险隐患。要选定和完善风险指标体系,对金融非现场监管数据进行深层次的多维分析,不断提高风险预报能力和水平。要建立紧急磋商机制和紧急问题的快速处理通道,保证各部门的全面配合,将危机处理程序化,防止因个别突发事件引发系统性金融风险甚至金融危机。

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[责任编辑:郭睿思]

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